理顺改革后公路管理机构的职能

本文节选自《中国公路》杂志2019年第15期第一观察栏目。欲了解文章全部内容，请订阅《中国公路》杂志，订阅电话：010-84990501。

为什么要讨论事业单位改革和综合行政执法改革后公路管理机构的职能这一问题？因为这两项改革从《公路法》《公路安全保护条例》中得到授权，改革以后公路管理机构的一些职能需要重构。《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》和《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》文件指出，公路管理机构作为事业单位要整体参与到改革中，改革之后公路路政管理的部分行政执法职能，要划入综合执法中。显然，这两项改革对公路管理机构的职能有着重大的影响。

综合执法改革对公路管理机构职能的影响

哪些行为属于行政执法行为？关于这一问题可能会有不同的看法，比如有些人认为审批属于执法，有些人认为审批许可是管理，不属执法。类似的问题会存在不同的声音，容易引起一些争论。事实上，最终处理问题的方式要以最高等级为依据。《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，以下6种行为属于行政执法行为，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查。所以，行政许可既是管理也是行政执法。

综合执法改革究竟要改革哪些行为和执法门类？按照中央改革的方案要求，要将交通系统内公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程质量监督管理等行政处罚，以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能整合，组建交通运输综合行政执法队伍，以交通运输部门名义实施统一执法。需要注意的是，涉及到公路的主要是公路路政，但也有部分省份的公路管理机构中有公路工程质量监督，公路工程质量监督也要参加改革。另外，路政之间的行政处罚将全部划归到行政执法中，需要强调的是，并不是所有与处罚相关的检查和强制都划出。

《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。

根据改革的要求，重点讨论3个问题。

首先是将公路路政执法整合到综合执法中，但是公路管理机构的养护行政执法没有被划归到综合执法。国务院在《公路安全保护条例》第七十条中规定，养护作业单位未按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程进行公路养护作业的，由公路管理机构责令改正，并处1万元以上5万元以下的罚款。责令改正属于行政命令，属于养护监督的执法，没有参加改革。有些公路管理机构的领导说没有使用该项职能，但是没有使用不等于没有职能。

其次是将行政检查、行政强制与处罚有关的职能全部剥离，反过来说就是与处罚关联度低或者没有关联的行政检查、行政强制，没有被划到行政执法中。需要注意的是，关联度低或者没有直接关联的行政检查、行政强制依然存在。

最后是公路管理机构路政执法门类当中行政许可和行政收费的行政执法职能，没有划归到综合执法中，比如审批的时候收补偿费。

改革之后，由于上述3个问题仍然存在，所以公路管理机构在交通运输综合执法中保留了部分行政执法职能。

行政许可。另外还要参加事业单位改革再进行讨论。

行政收费。赔偿费不是行政收费，赔偿费是承担民事责任的方式。

与处罚无关联的检查。行政许可后的检查与处罚关联度不大或者没有关联；公路的路政巡查很难判断其与处罚的关联度是高还是低，巡查中发现违规行为要处罚，如果没有违规行为则不处罚，所以这部分职能依然属于公路管理机构。

与处罚没有关联的行政强制。主要是《行政强制法》规定的公路管理机构必须立即实施代履行等。在《公路安全保护条例》中，对于一些超限、没有按规定线路走的车辆，实施强制措施扣车但没有处罚的现象都与处罚没有关联。

综合执法改革后依然保留了部分行政执法权。法律规定，在遇到需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物、当事人不能清除的情况时，行政机关可以立即实施代履行。其次，不在场的事后处罚、不可能实施行政处罚、当时没有处罚关联度，此类问题都保留在公路管理机构。

只有强制措施没有处罚的行政执法。依据《公路安全保护条例》第六十五条，经批准超限运输的车辆，未按照指定时间、路线和速度行驶的车辆，可以责令改正，但不得扣车。不是所有违规行为都要处罚，有些违规行为只是采取措施，不一定处罚，这就是与处罚没有关联性的行政强制。造成公路损害接受调查处理，跟处罚关联度不是很高。造成路的损坏，不接受调查处理的人和单位，公路部门扣车、扣工具，与处罚关联度也不是必然的。

交通运输部部长曾表示，2019年交通运输综合行政执法改革、事业单位分类改革、中央与地方财政事权和支出责任划分改革等重大改革将集中落地实施，重塑行业治理体系。

事业单位改革对公路管理机构职能的影响

事业单位改革就是要求承担行政职能的事业单位参加改革，改革重点是履行行政职能。如何判断哪些是行政职能？依据是中办、国办《关于推行各级地方政府工作部门权力清单制度的指导意见》，行力简称文“9+X”，“9”包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决；“X”属于其他，所以简称“9+X”。

行政许可、行政处罚及行政强制是行力也是行政执法，但不是所有的行力都是行政执法，比如行政给付、行政确认、行政奖励、行政裁决等，是行力，但不是行政执法。

改革的目标是行政职能由行政机构承担，公益服务由事业单位承担，市场经营业务由企业承担。方法是政事分开、事企分开，在全面清理职能基础上，完成4项改革任务：

把行政决策、行政许可、行政裁决划归政府职能部门，3项行力划到主管部门。

公路原来授予的行政决策权、许可权、裁决权，需要划到交通主管部门，回归政府部门。整合行政执法机构统筹执法力量，推进行政执法机构的综合设置。

公益服务职能在现有从事公益服务事业单位内优化组合、综合设置。

剥离市场经营业务，积极推进转企改革，以企业为主体参与市场竞争。这是具体的目标和方法。

按照中央改革文件，事业单位改革的路线图有两种。有些事业单位是政府的直属事业单位，有些事业单位是部门所属事业单位。不同性质的事业单位，制定的改革方法也不同。这要求当地的公路管理机构，改革之前先判断清楚事业单位的所属性质。全国各地情况有差异，有些地方公路管理机构是政府的事业单位，有些地方是部门。甚至有些地方在省内也会有差异，比如省一级的属于部门所属事业单位，各地市则属于政府的直属事业单位。

政府的事业单位按照改革文件规划的路线图，结合大部制，并入行政机构，确有工作需要的，可以保留原来的牌子，确实需要单独设置的行政机构，原则上在中央规定的机构限额内解决。如果是政府的事业单位和交通主管部门合并，有工作需要可以保留原来的牌子。例如，广东很多地市的政府直属事业单位，最后改革方法是将公路局和交通局合并。

部门所属事业单位的改革办法是将行政职能划归主管部门。原来的事业单位调整为从事公益服务的事业单位，或者并入其他相关事业单位。行政职能划走，事业单位调整成公益服务的事业单位或者合并。所以，全国各地一看，有些地方合并了，有些地方调整成公益服务事业单位。确实要转成行政机构的，原则上并入主管部门的内设机构。按照这一路线，原来江苏省交通运输厅所属的运管局，改成厅内局、内设局，将不再对外。

2019年交通运输部将再取消下放一批行政许可事项；清理整合和规范各类认证、评估、检查、检测等中介服务事项；加快构建以“双随机、一公开”监管为基本手段、重点监管为补充、信用监管为核心的新型监管机制。

中编办和交通运输部发布的文件中，明确了哪些行政管理领域要参加到事业单位改革。文件提出路政管理、道路运政、港航海事当中的行政许可、行政裁决划归到交通主管部门。另外，要求保留的事业单位，不能用委办局称谓，名称中不可有“管理”字样，不能称“局”，提出以“中心”命名，故有些地方命名为“事务中心”“事业中心”。但也有一些地方认为，可以继续保留“管理”二字，称管理中心、管理服务中心。还有一些地方保留了“局”，改称公路局。

2018年出台的《中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，要全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。同时，要加大从事经营活动事业单位改革力度，推进事企分开。

目前，事业单位主动要求改为企业的，多数原因都是市场竞争能力强，但是事业单位工资受限，所以积极要求改企业。一些市场竞争能力低的单位，则趋向保留事业单位的性质。

关于区分实施公益类事业单位改革，最新文件中提到：“区分情况实施公益类事业单位改革,面向社会提供公益服务的事业单位,理顺同主管部门的关系,逐步推进管办分离,强化公益属性,破除逐利机制;主要为机关提供支持保障的事业单位”。其中，公益类事业单位被划分成两种：一种是面向社会提供公益服务的事业单位；另外一种是主要为机关提供支持保障的事业单位。这两种类型的改革方向与过去一致，管办分离、强化公益属性、破除逐利机制。

为机关提供保障的事业单位，提供的方案、方法叫优化职能和人员结构，同机关统筹管理，是指职能和人员跟机关统筹不再严格划分。

困扰改革的若干问题

行政许可划归到交通运输主管部门，但划归以后，行政许可后的监督检查主管部门无力承担。改革行政职能划归主管部门之后，多数地方不增加行政编制或只增加一两个。这样大量的审批回到主管部门很难适应。有的试点省仅超限审批一项，全年有16000起，划到省交通运输厅以后，厅里仅增加一个人。一个人如何处理16000起审批业务，这就会导致改革以后的大量工作无人承担。

公路管理机构的面向社会提供的公益服务职能，包括公路建设、公路养护、公路运营

行政裁决划归到主管部门，但是裁决前的审查、裁决后的监督检查，主管部门没有人力物力承担。

行政处罚和处罚有关的强制检查划归到综合执法，还保留了一些行力行为，需要进一步梳理。事业单位改革以后，公路管理机构尚保留了部分行政职能，包括公路登记、行政协商、行政划定、行政确认、公路绿化代为补种、行政清除、行政命令、行政认定等。

中央认真研究后提出，公路管理机构将来的职能是为机关提供支持保障的事业单位。那么，哪些将成为公路管理机构为机关提供支持保障的职能和机构呢？行政许可划归主管部门以后，可能盖章是主管部门，但许可前的审批、审查，许可后的监督审查，依然由公路管理机构承担。就目前实际情况来看，是“事”由管理机构干，“章”由主管部门盖。事实上，这样也是为机关提供支持保障。下一步职能清楚以后，还要继续解决这些职能和人员结构同机关的统筹管理。

此外，还需分析有哪些公益服务职能、项目建设法人职能、具体养护职能、公路运营、路网服务，这些既不属于行力也不属于行政执法，属于公共服务。值得注意的是，两项改革以后，由《公路法》《公路安全保护条例》授权的公路管理机构主要职能有：保留了部分行政执法职能；保留了部分行力职能；为新增加的机关提供支持保障职能；提供面向社会的公共服务职能。

文 | 交通运输部管理干部学院 张柱庭

编辑：陈梅

审核：苗挺节 范圆圆 余大鹏

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