第一节 相关概念界定

简单地说，“金融消费者保护”就是保护金融领域的消费者。金融领域的消费形态客观上表现为金融消费者购买金融机构销售的金融产品或接受金融机构提供的金融服务。随着金融自由化的发展，无论是金融机构，还是金融产品和服务，都趋向多样化和复杂化。金融消费者也如此：从毫无经验的现金账户持有者到经验十足的专业投资者，都有可能是金融机构的交易相对方。因此，要想准确理解和把握金融消费者保护的基本理论，有必要探讨金融消费者、受监管的金融机构、受监管的金融产品和服务这三个相关概念。需要指出的是，本节对相关概念的界定仅仅是理论上的探讨，由于各国（地区）立法的巨大差异，本书各章节在分述各国（地区）金融消费者保护监管机制时，仍以该国（或地区）的立法规定为基础。

一、金融消费者

关于应受法律保护的金融消费者的范围，学理上存在很多争议，各国（地区）立法也存在一定的差异。综合来看，其分歧主要包括以下三个方面。

（一）金融消费者是否包括法人

金融消费者是限于自然人，还是将法人包括在内，是界定金融消费者时的首要分歧。有学者援引我国《消费者权益保护法》的规定，认为金融消费者是为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的个人投资者。[1]有学者认为金融消费者仍符合“消费者”的三个基本特征：主体是自然人；行为是购买、使用金融机构的金融产品或接受金融服务；目的为非生产、交易的生活消费。[2]还有的学者借鉴日本《金融商品销售法》和《金融商品交易法》的规定，认为金融消费者是指不具备专业知识，在交易中处于弱势地位，购买、使用金融机构提供的一般性金融产品或者接受金融服务的主体。该种界定强调金融消费者的弱势地位，并将法人包括在金融消费者保护的范畴内。[3]

立法方面，美国《2010年消费者金融保护法》将消费者定义为任何自然人或代表该自然人的代理人、受托人或代表。根据英国《2012年金融服务法》，消费者是指具有下列情形之一的人：使用、曾经使用或可能使用受监管金融服务，或者使用、曾经使用或可能使用被许可人以外的人从事受监管的金融活动时提供的服务；对受监管的金融服务具有权利或利益；已经或可能投资于金融工具；对金融工具拥有相关权利或利益。“对金融工具拥有相关权利或利益”是指某人的权利或利益来源于或者可以归因于其他人对金融服务的使用或者对金融工具的投资，或者其权利或利益可能受到以其代表或受托人身份行事的其他人对金融服务的使用或金融工具的投资的不利影响。[4]虽然该法没有明确消费者是否包括法人，但英国金融行为监管局和审慎监管局的监管手册进一步将其限定为出于贸易、商业或职业以外的目的行事的自然人。[5]根据《欧洲议会和理事会2008年4月23日关于消费者信贷合同并废除87/102/EEC理事会指令的2008/48/EC指令》《欧洲议会和理事会2002年9月23日关于消费者金融服务远程销售的2002/65/EC指令并修订理事会90/619/EEC、97/7/EEC和98/27/EEC的指令》（以下简称《消费者金融服务远程销售指令》），消费者是出于贸易、商业或职业之外的目的而订立合同的自然人。[6]塞尔维亚《金融服务消费者保护法》第2条规定，金融服务消费者是指使用或已经使用金融服务的自然人，或为使用金融服务而接近金融服务提供者的自然人，而且是出于贸易、商业或职业之外的目的。沙特阿拉伯《银行业消费者保护守则》也将消费者定义为出于贸易或职业之外的目的使用银行提供的产品或服务的自然人。[7]

相反，澳大利亚及中国台湾地区并没有排除法人作为金融消费者的可能。根据中国台湾地区“金融消费者保护法”的规定，金融消费者是指接受金融服务业提供金融商品或服务者；同时，该“法”将专业投资机构以及符合一定财力或专业能力之自然人或法人排除在外。[8]同样，澳大利亚的金融消费者既包括自然人，也包括企业；但企业，必须满足服务价格的最高限额限制以及符合人数规模限制。根据《2001年澳大利亚证券与投资委员会法》的规定，消费者是指获得特定金融服务的人，如果该服务的价格不超过4万澳元的限额；或者如果服务的价格超过4万澳元的限额，则接受该服务通常是为了个人、家人或家庭使用或消费；如果所接受的服务是与小企业有关的使用或消费，而且服务的价格超过4万澳元的最高限额，则接受该服务被认定为是为了商业使用或消费。小企业是指：如果该企业从事生产货物或包括货物生产，人数规模在100人以下；其他情况是在20人以下。[9]

（二）是否强调消费者的行为目的

是否强调行为目的是定义金融消费者时的第二个分歧。就金融消费者的行为目的而言，有的学者强调金融消费的目的是“满足个人或家庭的生活需要”[10]；有的学者强调消费者行为目的的非生产、消费性，主张以法律或行政法规的方式对金融消费者给予较为宽松的界定，将金融消费者定义为“基于非营业目的而购买或使用金融产品或服务的自然人”[11]；有的学者则不强调消费者的行为目的，仅仅强调其弱势地位。

就法律规定而言，目前的做法大致分为两种模式：一是不强调行为目的，二是对行为目的提出明确要求。前者如中国台湾地区的“金融消费者保护法”没有目的方面的要求。就后者而言，又可以分为两类：一是从正面加以规定，如美国《2010年消费者金融保护法》强调为个人、家人或家庭使用金融产品或服务；澳大利亚则对服务价格超过4万澳元时施加了目的要求。二是从反面加以排除。这方面的典型代表是欧盟。欧盟相关法律，如《新消费信贷指令》、《消费者金融服务远程销售指令》将消费者定义为在指令所涵盖的交易或合同内，出于贸易、商业或职业之外的目的而行事的任何自然人。[12]

（三）投资者是否属于消费者

投资者是否属于消费者是界定金融消费者时的第三个主要分歧。有学者以投资者与金融消费者之间身份的转化为视角，指出：随着金融产品的日益抽象化、复杂化和金融交易模式的日益综合化、专业化，金融市场投资者群体进一步分化与部分投资者身份转化。[13]有的学者从金融需求的角度探究金融消费者的含义，认为：个人的金融需求分为支付结算需求、信用需求和金融资产运用需求三个方面，对资金运用的需求就是投资需求，因此，资本市场上的个人投资者也是“金融消费者”[14]。与此相反，有的学者认为：投资者可以分为普通投资者和专业投资者，对于那些高风险的投资商品，特别是那些需要设置市场准入门槛、需要由专业投资人进行投资的商品，一般不将其购买者纳入金融消费者的范畴，而仍将其视为普通投资者。[15]还有的学者认为：金融消费者是指与金融机构建立金融服务合同关系，购买金融商品、接受金融服务的自然人或法人。其中有些消费者由于其自身具有金融专业知识和相当的经济风险承受能力，购买或接受某些高风险性的金融商品或服务时，可被归为金融投资者，即金融消费者中的专业投资者。换言之，金融消费者与金融投资者是包含与被包含的关系。[16]

从法律规定来看，根据美国《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》第九编“投资保护和提升证券监管”，“零售消费者”被定义为自然人或该自然人的法定代理人，他们从经纪商、交易商或投资顾问处接受个性化的投资建议，并且主要为个人、家人或家庭使用这些建议。[17]该法中的“零售消费者”就是个人投资者。很显然，美国的个人投资者不属于美国《2010年消费者金融保护法》的保护范围。但根据欧盟委员会《关于单一市场中零售金融服务的绿皮书》，零售金融服务被理解为向个人客户（包括零售投资者）提供的下列服务：经常账户、支付、个人贷款、抵押、储蓄、养老金、投资及保险产品。[18]显然，该文件将个人投资者视为保护对象。

（四）本书的界定

首先，金融消费者应当是零售金融市场的消费者，即自然人消费者。与批发市场相比，零售金融市场的市场失灵更为普遍，因而需要更高水平的管制。如果在零售业务和批发业务之间不作任何区分，批发市场将会面临过度管制的危险。[19]关于消费者的范围，我国相关法律未作明确定义，但消费者仅限于自然人已是学者的共识。如梁慧星教授认为，《中华人民共和国消费者权益保护法》未明文规定消费者和经营者的定义，但根据该法第2条、第3条，可以得出消费者应当仅是自然人。[20]王利明教授认为，消费者作为一个特定的法律用语，它是指个人而不是指单位（包括企事业单位和其他组织），更不包括政府。[21]

其次，不宜过分强调金融消费者的行为目的。我国目前的相关立法并没有对金融消费者的行为目的进行明确规定。[22]从实践来看，很多金融商品的购买者或者金融服务的接受者很难说单纯是以“生活消费需要为目的”，如多数人购买理财产品，是以获取投资收益为目的；消费者使用银行信用卡，有的是为了生活消费，有的是出于其他目的，故以“生活消费为目的”定义金融消费者显然带有很大的不确定性。此外，以肯定方式“为生活消费需要”来界定金融消费者，难以准确区分“金融消费者”与“专业投资者”，因而宜采取反面排除的方式。

最后，金融消费者应当是金融市场参与者中的普通民众。专业机构投资者具有较高的金融知识水平及风险承受能力，因此应将专业机构投资者排除在金融消费者之外。就个人投资者而言，虽然与消费者相比，个人投资者在经济活动中所起的作用有很大的不同，投资与消费也涉及不同的法律关系[23]，但随着社会经济的发展，个人投资日益普遍，投资已然成为人们日常生活的一部分。与普通消费者不同，个人投资者的消费不是为了满足当前生活的需要，而是一种推迟的消费，是为了提高自身生活水平的未来消费。随着个人消费和投资之间的界限越来越模糊，在个人的消费行为和投资行为之间加以区分，不但不符合客观现实，而且容易陷入理论上的困境。

综上所述，金融消费者是出于贸易、职业或行业之外的目的而购买金融产品或接受金融服务的自然人。

二、受监管的金融机构、受监管的金融产品和服务

在金融消费者保护中，受监管的金融产品和服务、受监管的金融机构是两个密切联系的概念。尽管从理论上而言，界定了受监管的金融机构，自然也就限定了受监管的金融产品和服务，但在金融自由化背景下，银行业、证券业及保险业之间的界限日益模糊，相同的金融产品和服务完全可能由不同的机构提供。因此，有的国家只是对受监管的金融机构进行规定，而不涉及对金融产品和服务的界定，如《加拿大金融消费者管理局法》。有的国家不仅对受监管的金融机构有明确规定，而且还对金融产品与服务的范围作了明确界定，如美国《2010年消费者金融保护法》。欧盟相关法律，如《消费者金融服务远程销售指令》，将金融服务定义为任何具有银行、信贷、保险、个人养老金、投资或支付性质的服务。[24]

从上述分析可以看出，不同国家（地区）关于金融消费者、金融产品和服务的定义不尽相同，甚至存在较大的差异。之所以会这样，主要是由于这些国家（地区）的金融监管体制以及金融消费者保护的立法体系不同，有的将所有金融消费者置于同一部法律中予以保护，有的对不同行业的金融消费者采取不同的保护体制。在实行分业监管的国家，其金融消费者保护监管机构一般只限于对银行业消费产品的监管，如加拿大和美国。但在对保险产品的监管方面，这两个国家的做法有所不同：加拿大金融消费者管理局的监管工作还包括对保险公司的监管，而保险产品并不属于美国金融消费者保护局的管辖范围。在实行统一监管的国家，如日本和英国，其金融消费者保护监管机构不但包括监管银行业、保险业的产品和服务，而且监管证券产品和服务。

就我国而言，笔者建议，在我国未来的立法中，不宜在银行业消费者、保险业消费者、证券投资者之间进行明确的区分。随着银行业、保险业、证券业之间的界限日益模糊，这种依据行业或金融机构的类型区分金融消费者的方法不仅没有任何现实意义，而且也容易造成法律适用的困难。即使是将保险产品以及证券产品明确排除在金融消费者保护局管辖范围外的美国，其保险消费者以及证券投资者也不是不受保护，而是被置于不同的保护体制下：保险产品不属于联邦立法的调整范围，因此不受联邦金融消费者保护监管的管辖。但根据《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》成立的联邦保险办公室，有权向金融稳定监督理事会提议将某一保险公司包括其附属机构，作为受美联储监管的非银行金融机构[25]，从而受到消费者保护法的约束。虽然中国台湾地区的“金融消费者保护法”没有对银行业、保险业、证券业的消费者加以明确区分，但依此“法”的规定，对于购买投资型金融产品或服务的消费者而言，金融服务业对其承担比对普通金融产品或服务的消费者承担的义务更严格的义务。从历史发展来看，各国（地区）立法更早地强调对证券投资者的保护，近期才关注银行业和保险业消费者保护问题。我国宜采取以产品和服务为基础的方法划分监管机构之间的管辖权。

就金融产品或服务而言，可以参考世界贸易组织《服务贸易总协定》的《关于金融服务的附件》对金融服务的定义及分类。根据该附件第5条之规定，金融服务是指一成员的金融服务提供者提供的任何金融性质的服务，它包括所有保险和与保险有关的服务以及所有银行和其他金融服务（保险除外）。《服务贸易总协定》对金融服务的分类是以该服务所提供的服务内容为基础的。与有些国家以提供金融服务的机构为基础的分类方法相比，这种分类方法更具有合理性，因为它能更好地适应金融业和金融市场不断发生的变化。[26]

[1]吴弘，徐振.金融消费者保护的法理探析.东方法学，2009（5）：13.

[2]于春敏.金融消费者的法律界定.上海财经大学学报，2010（4）：35-42.

[3]马洪雨，康耀坤.危机背景下金融消费者保护法律制度研究.证券市场导报，2010（2）：19-26.黎金荣.后危机时代金融消费者法律界定的比较研究.哈尔滨商业大学学报（社会科学版），2012（5）：123-128.

[4]Financial Service Act 2012，IG.

[5]http://fshandbook/FS/html/handbook/Glossary/C，访问日期：2018-06-15.

[6]Directive 2008/48/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2008 on Credit Agreements for Consumers and Repealing Council Directive 87/102/EEC，Article 3；Directive 2002/65/EC of the European Parliament and of the Council of 23 September 2002 Concerning the Distance Marketing of Consumer Financial Service and Amending Council Directive 90/619/EEC and Directives 97/7/EEC and 98/27/EEC，Article 2.

[7]Saudi Arabian Monetary Agency Consumer Protection Department，Banking Consumer Protection Code.

[8]中国台湾地区“金融消费者保护法”第4条。

[9]Australian Securities and Investments Commission Act 2001，section 12BC.

[10]吴弘，徐振.金融消费者保护的法理探析.东方法学，2009（5）：13.

[11]廖凡.金融消费者的概念和范围：一个比较法的视角.环球法律评论，2012（4）：104.

[12]Directive 2008/48/EC of the Parliament and of the Council of 23 April 2008 on Credit Agreement For Consumers and Repealing Council Directive 87/102/EEC，Article 3（a）；Directive 2002/65/EC of the European Parliament and of the Council of 23 September 2002 Concerning the Distance Marketing of Consumer Financial Services and Amending Council Directive 90/619/EEC and Directive 97/7/EC and 98/27/EC，Article 2（d）.

[13]陈洁.投资者到金融消费者的角色嬗变.法学研究，2011（5）：84-95.

[14]何颖.金融消费者刍议.金融法苑，2008（2）：16-34.

[15]罗传钰.金融危机后我国金融消费者保护体系的构建——兼议金融消费者与金融投资者的关系.学术论坛，2011（2）：108-112.杨东.论金融服务统合法体系的构建——从投资者保护到金融消费者保护人民大学学报，2013（3）：118-127.

[16]杜晶.“金融消费者”的界定及其与金融投资者的关系青年政治学院学报，2013（4）：100-104.

[17]Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，sec.913（a）.

[18]Commission of the European Communities，Green Paper on Retail Financial Services in the Single Market，COM（2007）226 final.

[19]Charles Goodhart，Philipp Hartmann，David T.Lewellyn，Liliana Rojas-Suárez，Steven Weisbrod，Financial Regulation：Why，How，and Where now？，London：Routledge，1998，p.8.

[20]梁慧星的消费者政策和消费者立法.法学，2000（5）：26.

[21]王利明.消费者的概念及消费者权益保护法的调整范围.政治与法律，2002（2）：5.

[22]值得注意的是，2016年8月5日国家工商行政管理总局公布的《消费者权益保护法实施条例（征求意见稿）》第2条规定：消费者为生活消费需要而购买、使用商品或者接受服务的，其权益受本条例保护。该条同时规定：金融消费者以外的自然人、法人和其他组织以营利为目的而购买、使用商品或者接受服务的行为不适用本条例。上述规定表明，金融消费者无论是出于“生活消费需要”还是“以营利为目的”，均适用该条例。其立法本意是不强调金融消费者的行为目的。但是，国务院法制办公室2016年11月公布的《消费者权益保护法实施条例（送审稿）》与上述征求意见稿不同，删去了征求意见稿中关于金融服务的特别规定。其第2条规定：消费者为生活消费需要而购买、使用商品或者接受服务，其权益受本条例保护，但自然人、法人或其他组织以牟利为目的购买、使用商品或接受服务的，不适用本条例。

[23]Peter Cartwright（ed.），Consumer Protection in Financial Services，London：Kluwer Law International，1999：6.

[24]Directive 2002/65/EC of the European Parliament and of the Council of 23 September 2002 Concerning the Distance Marketing of Consumer Financial Service and Amending Council Directive 90/619/EEC and Directives 97/7/EEC and 98/27/EEC，Article 2.

[25]Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，sec.502.

[26]WTO，Financial Services，Background Note by the Secretariat，S/C/W/72，2 December 1998，p.4.

第二节 金融消费者保护的原因及意义

在金融消费者保护方面，首先需要回答金融消费者为什么需要保护，其次才回答金融消费者需要何种形式、何种程度的保护。金融消费者与金融产品或服务提供者之间的信息不对称、力量不对等是政府对金融机构的消费者保护进行监管和干预的直接原因。[1]此外，金融消费者保护不仅对于维护消费者本身的权益，而且对于普惠金融、维护金融稳定，都具有重要意义。

一、金融消费者与金融产品或服务提供者之间的信息不对称

信息不对称，又称为信息获取能力差异，是指在市场经济活动中交易各方获取信息的能力存在差异，获取信息相对多的一方一般会比较具有优势，而与此对应的另一方，在交易中往往不具有优势。[2]信息不对称问题在任何消费领域都存在，但基于金融业的特殊性，金融产品或服务方面的信息不对称现象尤为普遍。[3]

首先，金融消费者与金融产品或服务提供者之间的信息不对称部分源于消费者无法和金融产品或服务提供者一样获得充分的信息，部分源于消费者没有足够的知识理解和评估其所获得的信息。金融机构就其所销售的金融产品或服务掌握着足够的信息，而金融消费者由于缺乏相应的金融知识和技能，在获取与金融产品或服务有关的信息方面面临严重困难：不但渠道有限，而且获取信息的成本偏高。即使金融机构披露了相关信息，金融产品或服务的不断创新、复杂性、长期性也给消费者增加了评估和选择的困难。

其次，基于金融产品或服务的长期性，金融产品或服务的结果或影响往往是未知的，或者是未来才可知的。[4]在购买之前，识别产品或服务的特征对金融消费者而言是极端困难的。金融产品或服务的真正价值取决于购买之后金融产品或服务提供者的行为，例如基金份额持有人所购买基金的收益有赖于该基金经营管理者的经营，有赖于金融产品或服务提供者的诚信。这就使金融市场的信息不对称现象更加普遍，给金融产品或服务提供者利用信息优势欺凌消费者提供了机会。[5]

最后，金融产品或服务的发展趋势是技术上越来越复杂，即使消费者在购买前获得确切和详细的信息，对消费者而言理解这些信息也是很难的。随着金融产品或服务日渐复杂，消费者发现判定金融产品或服务的潜在价值或损害变得更加困难。加之金融消费决定系偶尔为之，消费者很难从自己或从他人那里获取相关经验。[6]

信息不对称容易产生逆向选择和道德风险。消费者基于不充分、不完整的信息及自身能力的局限可能作出错误和非理性的选择，即购买并不适合其需要的金融产品或金融服务，或购买不符合其利益的金融产品或服务。在当地金融市场竞争不充分的情况下，这种风险尤为明显。金融机构为追求自身利益最大化，一味地宣传与产品或服务收益相关的信息，忽略、隐瞒与产品或服务所带来的风险有关的信息，甚至向消费者传递误导性信息。如果这种信息不对称非常严重，而政府不加任何干预和管制，则不但可能影响金融业的竞争效率，而且可能危及金融体系的稳健运行。

二、金融消费者的弱势地位

根据理性选择理论，自由市场可以有效地配置社会资源，消费者根据已获得的充足的市场信息，在面临众多的产品或服务时，可以选择自己满意的最优产品或服务。[7]但在金融市场上，消费者的弱势地位非常明显，除前述获取及理解信息方面的弱势外，金融消费者与金融产品或服务提供者在信息、交易中的谈判地位，对金融产品或服务的选择、救济、交易损失的承受等方面都严重不对等。[8]

首先，金融消费者在交易谈判中处于弱势地位。理论上而言，所有合同关系包括合同的条件、价格、执行等各个方面，都是以合同双方当事人谈判力量相对平等为基础的。金融市场的现实表明，金融市场的买卖双方之间基本不存在任何形式的谈判，格式合同在金融服务领域普遍存在。零售金融产品或服务往往不是消费者主动去购买的，更多的是金融机构主动推销的。[9]另外，消费者和提供者之间在金融产品或服务的认识水平和专业水平方面存在巨大的差距，销售实践可能缩小这种差距，但也有可能扩大这种差距，相应地降低或增加市场失灵的可能性。由于消费者与金融产品或服务提供者之间几乎没有任何有意义的方法来缩小他们在谈判力量、信息及理解力方面的差距，金融产品或服务提供者滥用其优势地位是极有可能的，特别是很多金融产品或服务对于消费者而言是生活必需的。随着消费者对金融消费需求的不断增加，需求与供给出现不平衡时，金融产品或服务提供者的优势地位会更加突出，这就决定了其在交易过程中总是处于主动选择的地位。

其次，诉诸法律救济的不平衡。当消费者在交易中发现提供者的行为侵害自己的权益时，另外一种不平衡或不平等可能会存在，即诉诸法律救济的金融资源。金融产品或服务提供者有较充足的时间和金钱，相对而言，单个消费者没有足够的资源诉诸法律救济以保护自己的利益。

最后，金融消费者的分散性。相对于金融产品或服务提供者而言，金融消费者是数量众多且分散的群体，获得消费者经验、立场及建议是比较困难的。对于产品或服务提供者侵害消费者权益的行为，消费者很难采取集体行动。企业虽然有能力对市场、市场失灵等施加影响，但其不会为消费者说话，企业的终极目标是其经济利益最大化。

因此，在金融产品或服务领域，不平等的格式合同、信息发布的不及时和不透明、不对等的价值交换等现象时有发生，处于弱势地位的消费者根本无法与提供者相抗衡。对此，在发挥市场机制对金融资源配置的基础作用之外，需要政府通过行政、法律等方式进行调整和干预，平衡市场主体地位，打破金融行业的垄断和防止不公平交易，使处于弱势地位的消费者获得更多公平享有金融产品或服务的机会。

三、维护金融稳定的需要

金融消费者保护的作用不仅仅是保护个人免受过度的风险，而且可以保护金融市场免受系统性风险。

首先，金融消费者保护有助于提升消费者对金融体系的信心。消费者与金融机构之间的关系是基于一定程度的信任而建立起来的，这种信任可能是消费者与其他产品或服务提供者之间所没有的。[10]基于这种信任，消费者对于金融机构如何对待他们有较高的预期，如果没有达到或实现这种预期，对消费者的损害就可能会发生。消费者对金融市场丧失信心，乃至退出金融市场，必将危及金融市场的存在。[11]在如何对待消费者方面为金融机构设定较高的标准无疑有助于实现消费者的预期，增强其对金融机构乃至金融业的信心。

其次，金融消费者保护有助于金融机构改善经营行为、提高市场效率，有利于公司良好治理模式的形成。消费者保护政策及措施一方面通过对金融产品及服务的价格、销售模式与条件、消费者投诉及争议解决机制等加以规制，直接影响金融机构的经营行为；另一方面通过加强信息披露提升金融市场透明度，通过消费者需求推动金融机构改善公司治理、提高产品和市场的竞争力。金融机构出于执行消费者保护规则的需要对其内部治理结构进行完善，不仅有利于金融机构自身的发展，而且为消费者提供了良好的服务平台。此外，获得充分信息及具备基本权利的消费者是市场约束的重要来源。消费者掌握金融知识的能力及对金融产品或服务的辨识能力的提高，将使金融机构之间通过提供更好的产品或服务而非利用无知的消费者来展开竞争，有利于提高零售金融市场的效率和透明度，也会促使金融机构提升产品或服务的竞争力，带动金融业的整体发展。

最后，消费者金融素养的提高有利于其避免面临过度的市场风险或其他风险，有利于金融稳定。金融消费者保护通过确保消费者不至于冒过度风险降低消费者违约的概率、使违约更加可预测、减低违约的相关性等来减少系统性风险。[12]当消费者违约的损失威胁一个重要的金融机构或者同时威胁许多金融机构时，系统性风险就会产生。金融危机表明，金融素养与作出明智的金融决定对于家庭经济福利和整个金融系统的稳定具有重要作用。[13]2011年11月“G20”（二十国集团）领导人在法国戛纳峰会上也指出：将金融消费者保护政策融入监管框架有助于加强金融稳定。[14]

总之，充足的金融消费者保护不仅能提高消费者本身的福利，而且有助于增强消费者对金融体系的信心，有利于金融机构稳健经营，从而间接促进金融稳定。另外，对消费者的过度保护也会导致消费者不负责任地消费，妨碍金融创新，影响金融业的竞争效率。监管者应该审慎描述监管行为的深度与广度，若是承诺得过多，市场规则就会被削弱，而市场规则往往比监管干预更为有效。[15]因此，适当水平的金融消费者保护是金融市场稳定的一个重要支柱，已成为后金融危机时代国际、区域及各国金融监管者的共识。

[1]Folarin Akinbami，Financial Services and Consumer Protection after the Crisis，International Journal of Bank Marketing，Vol.29，No.2，2011，pp.136，138.

[2]吴晓光，李明凯.从信息不对称理论看我国的金融信息服务.金融发展研究，2011（3）：16.

[3]Peter Cartwright（ed.），Consumer Protection in Financial Services，London：Kluwer Law International，1999，p.10.

[4]Peter Cartwright（ed.），Consumer Protection in Financial Services，London：Kluwer Law International，1999，p.10.

[5]刘迎霜.我国金融消费者权益保护路径探析——兼论对美国金融监管改革中金融消费者保护的借鉴.现代法学，2011（3）：95.

[6]John Y.Campbell，Howell E.Jackson，Brigitte C.Madrian and Peter Tufano，“Consumer Financial Protection”，Journal of Economic Perspectives，Vol.25，No.1，2011，p.92.

[7]Folarin Akinbami，“Financial Services and Consumer Protection after the Crisis”，International Journal of Bank Marketing，Vol.29，No.2，2011，p.135.

[8]Peter Cartwright，“Understanding and Protecting Vulnerable Financial Consumers”，Journal of Consumer Policy，Vol.38，Issue 2，2015，p.121.

[9]Roman Inderst，“Retail Finance：Thoughts on Reshaping Regulation and Consumer Protection after the Financial Crisis”，European Business Organization Law Review，Vol.10，2009，p.457.

[10]Peter Cartwright，Banks，Consumers and Regulation，Oxford and Portland Oregon，2004，p.1.

[11]张忠军.金融监管.北京：法律出版社，1998：29.

[12]Erik F.Gerding，“The Subprime Crisis and the Link between Consumer Financial Protection and Systemic Risk”，FIU Law Review，Vol.5，No.1，2009，p.116.

[13]Richard Sandlant，“Consumer Financial Protection：Future Directions”，The Finsia Journal of Applied Finance，Issue 4，2011，p.42.

[14]Cannes Summit Final Declaration-Building Our Common Future：Renewed Collective Action for the Benefit of All，paragraph 33.

[15]霍华德·戴维斯，大卫·格林.全球金融监管银行业监督管理委员会国际部，译.北京：中国金融出版社，2009：11.

第三节 金融消费者保护的法律路径分析

金融消费者需要保护是毫无疑问的，但金融消费者如何获得最好的保护则是需要进一步探讨的问题。尽管一般的消费者保护法、竞争法、存款保险法等在保护金融消费者方面发挥不可或缺的作用，但金融产品或服务的特殊性，以及金融消费者保护对于金融稳定的重要作用，客观上要求将金融消费者保护纳入一国金融监管的对象和范围，对金融消费者进行专门的立法保护。

一、一般的消费者保护法、竞争法、存款保险法等保护金融消费者的缺陷与不足

（一）一般的消费者保护法

20世纪五六十年代爆发于西方的消费者权利运动，促成了消费者保护法从民法中分离出来而成为独立的法律部门。消费者保护法主要是通过确定消费者的各项权益，包括安全权、知悉权、选择权、公平交易权、索赔权、结社权，以及经营者的义务，包括接受监督、保障安全、提供信息、质量保证、售后服务、公平交易、尊重人格等，来保护消费者的。

从理论上而言，作为保护消费者的基础性法律，一般的消费者保护法是适用于金融消费者的。这也是大多数国家（地区）金融消费者保护发展初期的立法模式。但是，一般的消费者保护法在保护金融消费者方面存在诸多困境和缺陷。首先是金融消费者权利的特殊性。金融消费者的权利与普通消费者的权利有一定的相似性，二者的基本权利构成内容相似。我国《消费者权益保护法》赋予消费者人身财产安全权、知悉权、自主选择权、公平交易权、求偿权、结社权、受教育权、受尊重权和监督权等9项权利，金融消费者也享有类似权利，但在权利的内涵上二者存在很大的不同。如同样是自主选择权和知悉权，金融产品或服务的无形性、专业性等特征致使金融消费者选择产品或服务的权利以及对产品或服务的知悉更多地依靠金融机构披露相关信息来实现。又如金融消费者的受教育权，金融消费者的交易对手是专业的金融机构，金融消费者只有掌握尽可能多的金融知识，才能理解金融机构的专业术语、格式合同，才能增强自我保护能力。因此，金融消费者的金融教育权的实现，不能仅仅依靠消费者自身努力掌握所需产品或者服务的知识和使用技能，而是主要依靠金融机构以及监管者的金融教育。其次，在保护普通消费者方面，一般的消费者保护立法侧重于消费者权利的确定，以“权利”为本位保护消费者。而在金融消费者保护方面，重要的不是确定金融消费者的权利，而是对金融产品或服务提供者施加一定的义务。因此，金融消费者与普通消费者的权利主次地位不同，对交易相对方的义务要求也不同。最后，一般的消费者保护法的某些具体制度对金融消费者而言并不适用。如产品质量责任和产品瑕疵责任，对一般的产品来说很普遍，但对于金融产品或服务而言，没有任何意义。

简言之，一般的消费者保护法的理念及具体规则很难涵盖金融产品和服务，单纯依靠一般的消费者保护法来保护金融消费者具有很大的局限性。因此，对金融消费者的保护不能简单地套用一般的消费者保护法的规则，而要考虑其特殊性。体现在立法方面，有些国家和地区明确规定，对金融产品或服务，不适用消费者权益保护法而是适用专门法律加以调整。如《欧洲议会和理事会2011年10月25日关于消费者权利的2011/83/EU指令》（以下简称《消费者权利指令》）是欧盟消费者权益保护的主要立法，但根据该指令第3条的规定[1]，金融服务不适用该指令。

（二）竞争法

不正当竞争和限制竞争是损害消费者利益的重要原因，因此要保护消费者，就必须反对不正当竞争和限制竞争。如果生产者和经营者能够遵循市场的竞争规则，自由和公平地展开竞争，市场上的商品就会实现低价、优质，并且会不断增加消费者选择的机会，改善消费者的福利。就此而言，竞争法实际上就是消费者权益保护法。从20世纪80年代以来，美国的反垄断政策已经明显地从维护竞争性的市场结构转变为最大限度地满足消费者的需求。[2]

因此，竞争法与消费者保护之间具有密切的联系。一方面，竞争法通过维护公平竞争间接保护消费者；另一方面，竞争法中也有直接保护消费者的内容，某些直接侵害消费者利益的市场行为，如搭售、虚假宣传、假冒等，是竞争法直接规制的对象。早期的竞争法主要着眼于对竞争者个体利益的保护。随着消费者保护运动的兴起，竞争法日益强化其社会功能，很多国家将保护消费者利益明确纳入竞争法的立法目的，越来越关注对消费者利益的保护。[3]如《中华人民共和国反垄断法》第1条规定，为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。《中华人民共和国反不正当竞争法》第1条规定，为促进社会主义市场经济健康发展，鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，保护经营者和消费者的合法权益，制定本法。具体而言，反垄断法通过维护自由竞争，反不正当竞争法通过对不公平竞争行为的规制，保护消费者的选择权与公平交易权。金融业具有相对垄断性，金融机构可能利用其优势地位不合理地限制消费者的权利，滥用优势地位实施强制交易、捆绑销售。与此同时，消费者对金融产品或服务具有较强的依赖性，如银行在开展抵押贷款业务过程中，限定借款人选择其指定的或在其指定范围内选择评估单位从事抵押评估业务。因此，竞争法在保护金融消费者方面的重要性是不言而喻的。

在竞争与金融消费者保护的关系方面，经济合作与发展组织的研究报告也表明，竞争与消费者保护政策服务于共同目标：通过消除市场竞争的扭曲来提高消费者福利、确保市场的良好运作或保护消费者。前者主要关注供给方面，即企业是否有效竞争，从而提供给消费者其所需要的产品或服务；后者主要关注需求方面，即消费者是否得到公平对待及是否获得充分的信息以作出知晓的决定。竞争与消费者保护互为补充：一方面，良好运作的、竞争的市场能够满足消费者的有效需求；另一方面，如果消费者能够获得充分的信息，且能自由选择并转换产品或服务提供者，将会影响企业间的竞争方式。[4]竞争的作用是确保消费者的选择权，消费者保护是确保既有的选择是无害的。[5]经济合作与发展组织《金融消费者保护高级别原则》指出：应促进国内及国际竞争以确保消费者在不同金融服务提供者之间有更多选择的权利，通过形成对提供者的竞争压力使其提供更有竞争力的产品、增强创新及维护高质量的服务。消费者应该能方便地寻找、比较不同的产品和服务提供者，并在适当时，以合理的成本转换产品及服务提供者。

此外，竞争法主要是调整经营者相互之间的关系，而消费者保护法主要是通过界定经营者对消费者的义务来保护消费者。至于对金融消费者而言极为重要的某些方面，如信息披露等，竞争法是完全不涉及的。

（三）存款保险法

存款保险，是指国家以立法的形式为公众存款提供明确的法律保障，设立专门的存款保险基金，当吸收存款的金融机构经营出现问题时，依照规定使用存款保险基金保护存款人的利益，并采取必要措施维护存款保险基金安全的一项基础性金融制度安排。[6]

关于存款保险制度的目的，国际货币基金组织《存款保险制度的现状与良好做法》指出：大多数国家，包括那些欧共体国家，都强调将保护小额存款人（消费者）作为其存款保险制度的首要目标。[7]巴塞尔银行监管委员会与国际存款保险人协会于2009年6月共同发布的《有效存款保险制度核心原则》指出，尽管存款保险制度可能有其他目标，如为倒闭银行提供资金融通机制，通过减少银行业的竞争障碍来促进金融机构竞争，便利一揽子存款保护向有限保险转变等，但其主要目标是维护金融体系的稳定和保护存款人。[8]金融稳定论坛[9]《关于建立有效存款保险制度的指南》指出，存款保险制度的主要目标是维护一国金融体系的安全及保护缺乏金融专业知识的存款人。[10]

但是，存款保险制度不是保护银行不倒闭，而是保护存款人免受银行倒闭的不良后果。存款保险减轻了存款人监督和评估银行状况及其资产质量的繁重任务。同时，存款保险有助于维护信心，使缺乏金融知识的存款人或那些发现自己难以评估银行金融状况的存款人不太可能加入银行挤兑。[11]因此，存款保险制度主要是在金融机构市场退出环节保护消费者。在市场准入和市场经营环节，存款保险在保护消费者方面是不发挥任何作用的。此外，虽然存款人是金融消费者的重要组成部分，但仅仅是一部分。随着金融自由化的发展，存款类金融机构的业务已经扩展到传统的存贷款业务之外。简言之，存款保险制度无法为金融消费者提供全过程和全方位的保护。

二、私法在保护金融消费者方面的局限性

私法在保护金融消费者方面最主要的局限性在于其执行机制。[12]私法的执行主要靠权利主体发现其权利被侵害后寻求相应的救济。一方面，消费者很容易忽视其权利，特别是金融产品或服务的复杂性使消费者很难知道诉因。另一方面，即使发现其权利被侵害，消费者也缺乏足够的资源维权，最终可能因为高昂的诉讼费用而放弃维权。此外，私法强调的是当事人之间的意思自治，并竭力排除政府干预，故难以对金融消费者进行倾斜保护，金融消费者的弱势地位无法从根本上得到弥补。[13]因此，尽管金融产品或服务提供者和消费者之间的关系在本质上是平等主体之间的关系，在权利、义务的内容上也是如此，但仅仅靠合同法等来保护金融消费者是明显不足的。

正因为如此，我们可以看到，很多国家（地区）的金融消费者保护立法在内容上体现为将私法中的若干重要规则，如金融产品或服务提供者的谨慎义务、诚信义务等行为规则，纳入金融监管框架，以确保行政机关对金融产品或服务提供者履行其消费者保护义务的有效监督。[14]其实质是将金融产品或服务提供者对消费者承担的私法性质的义务转化为金融机构对监管者承担的接受监管的义务，并通过公法的手段加以执行。

三、金融产品或服务的特殊性

随着社会的进步和发展，金融产品或服务已经成为人们基本的生活消费对象，是人们日常生活正常开展的必需条件。[15]与普通产品或服务相比，金融产品或服务的特殊性表现为以下几点。

第一，消费标的的无形性。金融产品或服务与普通产品或服务的最大区别是金融产品或服务的无形性。金融消费者所购买的金融产品或服务本质上是各种信息的组合，均没有实物形态，消费者无法通过触摸、品尝、观察等了解和掌握金融产品或服务的内容。金融产品或服务的提供者也只能通过告知购买者特定的收益来展现将会提供哪些产品或服务，而不能展示其所提供的产品或服务本身。以银行理财产品为例：银行所发行的理财产品，其品质、价值或价格是由发行银行的信誉、运营状况、预期收益等信息构成的，而消费者也仅是凭这些信息的组合来作出是否购买的决定。实质上消费者购买的是一种权利，并不是任何实体商品或服务。与传统消费相比，金融产品或服务的无形性、不易识别性等特点，使多数消费者不具有获取、分析和理解金融市场专业信息的能力。很少有消费者真正了解金融产品或服务的组成与结构，很多消费者在购买金融产品或服务后，很少关注金融产品或服务的运行方式与结构变化。

第二，专业性与复杂性、长期性。因普通消费品外形易于识别、服务简单清晰，消费者很容易凭直观感觉理解商品或服务。金融产品或服务则不然。金融机构凭借专业金融知识“生产”出来的金融产品或服务，信息组合复杂、专业性强，普通消费者根本无法凭直觉作出判断。不仅如此，金融创新日新月异，除了传统的信用产品外，现代金融产品或服务广泛包括股票、债券、基金、理财产品、保险产品、信托、集合投资计划等金融衍生产品或服务，交易内容具有高度的专业性与复杂性、长期性。对于信任品，金融消费者在购买前无法辨别产品或服务的质量，购买后一段时间内甚至永远，消费者都无法评估其所接受的产品或服务的质量。[16]而且，金融产品或服务的复杂性使消费者要承担不合理的交易成本，这些产品或服务的社会成本也随之增加。[17]

第三，高风险性。普通消费品的风险体现在其由于产品缺陷而可能引发的人身、财产损失，这些风险有时可以为人们所识别，进而人们可以主动降低风险。金融产品或服务则不然。金融产品或服务的专业性、复杂性导致其高风险不易被识别。受高收益的驱使和金融机构宣传的影响，金融消费者在购买金融商品或服务时往往更注重收益而忽略其潜在风险。而且，金融商品或服务的风险往往发生在消费者的购买行为结束后，因此消费者只能承受风险带来的损失，而无法弥补损失。这种风险比普通商品或服务所具有的风险造成的后果更为严重，不仅可能影响消费者本人的生活，而且可能对其家庭生活产生毁灭性影响。

上述分析表明，一般的消费者保护法、竞争法、存款保险法等都从不同的角度、以不同的方式对金融消费者起着直接或间接的保护作用。推而广之，即使是一般的民商事法律，如合同法、公司法等，在保护金融消费者方面都发挥一定的作用，但也都存在一定的局限性。金融产品与服务的上述特性使金融消费者与普通消费者相比，需要额外的保护。这种保护不能仅仅通过私权利的救济，更需要国家和政府的干预，通过专门的金融消费者保护监管来实现。因此，调整金融产品或服务的提供者对待金融消费者的行为的消费者保护监管法是金融消费者保护的基础。[18]

[1]Directive 2011/83/EU of the European Parliament and of the Council of 25 October 2011 on consumer rights，amending Council Directive 93/13/EEC and Directive 1999/44/EC of the European Parliament and of the Council and repealing Council Directive 85/577/EEC and Directive 97/7/EC of the European Parliament and of the Council.

[2]王保树.经济法原理.北京：社会科学文献出版社，2001：199-200.

[3]孙颖.论竞争法对消费者的保护政法大学学报，2008（4）.

[4]OECD，Role of Competition in Financial Consumer Protection，DAF/（COMP2014）28，p.121.

[5]Eilis Ferran，“The New Mandate for the Supervision of Financial Services Conduct”，Current Legal Problems，Vol.65，2012，p.435.

[6]中国人民银行金融稳定分析小组金融稳定报告2015，130.

[7]吉莉安·加西亚.存款保险制度的现状与良好做法.陆符玲，译.北京：中国金融出版社，2003：8.

[8]《有效存款保险制度核心原则》原则1.

[9]金融稳定论坛（FSF）成立于1999年4月。2009年4月伦敦峰会上，金融稳定论坛重组为金融稳定理事会（FSB）。

[10]Financial Stability Forum，Guidance for Developing Effective Deposit Insurance Systems，September 2001，p.11.

[11]Financial Stability Forum，Guidance for Developing Effective Deposit Insurance Systems，September 2001，p.11.

[12]Peter Cartwright（ed.），Consumer Protection in Financial Services，London：Kluwer Law International，1999，p.15.

[13]廖岷.银行业行为监管的国际经验、法理基础与现实挑战.上海金融，2012（3）：63.

[14]Olha O.Cherednychenko，“Financial Consumer Protection in the EU：Towards a Self-Sufficient European Contract Law for Consumer Financial Services”，European Reviews of Contract Law，Vol.10，No.4，2014，p.480.

[15]Liran Haim，“Rethinking Consumer Protection Policy in Financial Markets”，Journal of Law&Commerce，Vol.32，No.1，2013，p.28.

[16]Alberto Giovannini and Colin Mayer ed.，European Financial Integration，Cambridge and New York：Cambridge University Press，1991，p.116.

[17]Liran Haim，“Rethinking Consumer Protection Policy in Financial Markets”，Journal of Law&Commerce，Vol.32，No.1，2013，p.49.

[18]Laura Brix and Katharine Mckee，“Consumer Protection Regulation in Low-Access Environments：Opportunities to Promote Responsible Finance”，CGAP Focus Note，No.60，February 2010，p.4.