工作失职是我们办案过程中常见的违纪行为,而以玩忽职守罪为典型的过失型渎职犯罪在实践中虽然比较常见,但有的同志对如何认定存在一定困惑。因此,科学认识和区分工作失职与过失型渎职犯罪对实践十分重要。笔者现就有关问题辨析如下。
一、两者的含义。工作失职主要是指公职人员不履行或者不正确履行职责造成不良影响。主要涉及党纪处分条例中违反工作纪律的行为和政务处分法第三十九条规定的部分行为。
过失型渎职犯罪是指有关公职人员在履职过程中严重不负责任,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为,主要存在于安全责任事故、食品药品安全等领域,如玩忽职守罪,环境监管失职罪,食品、药品监管渎职罪等。
二、两者的共同点。工作失职与过失型渎职犯罪除了在主体、主观方面、客体等多个方面具有共同点以外,最重要的共同特点就是往往有他人的介入行为以及主要表现为不作为形式。
他人的介入行为是指履职者的监督过失行为与危害结果之间介入了其他人的行为,一般为管理服务对象的行为,如果没有其他人的介入行为,危害结果不至于发生。这使得履职过失行为与危害结果的因果关系变得间接、复杂和隐蔽。表现形式主要是不作为,工作失职与过失型渎职犯罪的客观表现为公职人员违反工作规定、制度,不尽职责义务。有的工作马虎,草率从事,极不负责任,有的弄虚作假,虽未离职守,但却不尽职责,该管的不管,该做的不做,听之任之等。
三、区分两者的重点。区分工作失职与过失型渎职犯罪需要重点把握危害结果和因果关系这两个方面。一方面,失职、渎职行为所产生危害结果的严重程度是区分两者的明显标准。如果这种结果达到了党纪处分条例中规定的程度,则应当认定为违纪行为。若这种结果已达到渎职类犯罪案件的立案标准,则应当认定为渎职犯罪。例如:农业农村局某公职人员,在审核国家某项专项补贴过程中,不认真履行职责,对企业上报的材料审核把关不严,致使不符合条件的企业领取了该专项补贴,给国家造成一定的损失。若该损失数额未达到玩忽职守刑事立案标准,则可以认定该公职人员的行为是工作失职;若该损失数额已达到玩忽职守刑事立案标准,则应当认定该公职人员涉嫌玩忽职守犯罪。同时,还应注意区分工作失职与工作失误的界限。工作失误是指公职人员由于业务水平不高或者工作经验不足,从而决策失误、工作失误,导致党、国家和人民利益遭受损失。
另一方面,因果关系的强度也是区分工作失职与过失型渎职犯罪的重点,同时也是难点。从党内法规及刑法的具体规定来看,不仅要追究直接造成危害结果的直接行为人的违纪违法责任或刑事责任,还要追究间接造成危害结果的间接行为人的违纪违法责任或刑事责任。事实上,在工作失职和过失型渎职犯罪中,我们追究的是有相应职责的公职人员,通常都表现为间接因果关系,具有间接性和多层次性特点。因此,行为与危害结果之间因果关系的强度也是区分两者的重要参考。简单来说,在办案实践中我们首先需要调查哪些失职、渎职行为可能导致危害结果,如果失职、渎职行为符合党内法规规定的违纪行为样态,行为与结果具有关联性,就可以认为该行为导致了危害结果的发生,追究行为人的违纪违法责任。但是,在办理过失型渎职犯罪案件时,需要进一步判断渎职行为与构成要件结果之间是否存在紧密而内在的关联性、是否具有导致因果关系中断的介入因素,还需要考虑管理服务对象是否故意犯罪等。
工作失职与过失型渎职犯罪是我们实践中最为常见,却也非常复杂的案件。只有正确区分判断两类案件,才能不断提升纪检监察机关精准办案能力,实现“三个效果”的融合和最大化。
(邵焕 作者单位:河南省安阳县纪委监委)
渎职罪,是指国家机关工作人员利用职务上的便利徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守,妨害国家机关的正常活动,损害公众对国家机关工作人员职务活动客观公正性的信赖,致使国家与人民利益遭受重大损失的行为。
网友询问:
什么是渎职罪?什么行为构成渎职罪?
浙江缘缘律师事务所钱侃律师解答:
渎职罪,是指国家机关工作人员利用职务上的便利徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守,妨害国家机关的正常活动,损害公众对国家机关工作人员职务活动客观公正性的信赖,致使国家与人民利益遭受重大损失的行为。刑法规定渎职罪,是为了保护国家机关的正常活动,以及公众对国家机关工作人员职务活动客观公正性的信赖。国家机关的正常活动与公众对国家机关工作人员职务活动客观公正性的信赖密切关联。国家机关的活动,是指各级国家机关执行国家职能、贯彻国家的法律、法规与政策的活动。
《刑法》第三百九十七条,国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊,犯前款罪的,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。
渎职罪的构成要件,有以下四点:
1、渎职罪侵犯的客体是国家机关的正常活动。
2、渎职罪客观方面表现为利用职务上的便利或者徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守,致使国家和人民利益遭受重大损失的行为。
3、渎职罪的主体为国家机关工作人员。
4、渎职罪在主观方面大多数表现为故意,少数表现为过失。
《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》发布,涉嫌下列情形之一的,应予立案:1、造成死亡1人以上,或者重伤2人以上,或者轻伤5人以上的;2、造成直接经济损失20万元以上的;3、造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的;4、严重损害国家声誉,或者造成恶劣社会影响的;5、其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形;6、徇私舞弊,具有上述情形之一的。
浙江缘缘律师事务所钱侃律师解析:
这种活动除了必须具有合法性之外,还必须具有客观公正性,故国家机关的正常活动,实际上是指合法、客观公正地执行国家机关职能的活动。国家机关的活动由国家机关工作人员具体实施,所以,公众信赖国家机关工作人员职务活动的客观公正性,这种信赖又有利于国家机关工作人员客观公正地从事职务活动。但国家机关工作人员所犯的渎职罪,从内部侵犯了国家机关的正常活动,也侵犯了公众对国家机关工作人员职务活动客观公正性的信赖。正因为如此,一些国家的刑法将渎职罪规定为侵犯国家法益的犯罪。
《中华人民共和国监察法》第二十条,在调查过程中,对涉嫌职务违法的被调查人,监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述,必要时向被调查人出具书面通知。对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人,监察机关可以进行讯问,要求其如实供述涉嫌犯罪的情况。
第二十二条,被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有下列情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所:(一)涉及案情重大、复杂的;(二)可能逃跑、自杀的;(三)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;(四)可能有其他妨碍调查行为的。对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员,监察机关可以依照前款规定采取留置措施。留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。
钱侃律师简介
钱侃律师,法学学士,浙江缘缘律师事务所专职律师,具有丰富的处理民事、商事法律关系非诉讼业务和诉讼案件和处理刑事案件的经验,致力于用专业的技术、专心的态度,提供优质服务,维护客户权益。
编者按:渎职犯罪是具有严重社会危害性的犯罪。近年来,渎职犯罪呈现出隐蔽化、专业化、复杂化的特点,为有效查办该类犯罪,实现审查调查工作高质量发展,需要做到精准发现、精准调查、精准取证、精准认定。本版即日起刊发渎职犯罪审查调查工作系列文章,为广大纪检监察干部提供借鉴。
渎职犯罪的概念及历史沿革渎职罪是指国家机关工作人员在行使职权或者履行职责的过程中,滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊,妨害国家机关公务的合法、公正、有效执行,损害公民对国家机关公务的客观、公正、有效执行的信赖,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。广义的渎职犯罪除了上述情况外,还包括国有公司、企业、事业单位人员失职罪,以及报复陷害罪、侵犯少数民族风俗习惯罪等。监委管辖的渎职罪对应广义渎职犯罪的概念。
中国历史上,为了维护阶级统治,普遍重视对官吏犯罪的打击。唐朝是中国封建文明发展的一个高峰,唐朝制定的唐律对官吏职务活动的内容、范围、职责和法律责任都有规定,其中对滥用职权行为的规定有擅改律令、署置过限、出使辄干他事等,此外还有司法人员渎职犯罪等规定。明朝关于官员渎职行为主要规定在《大明律》的《吏律》和《刑律》两篇中,对于玩忽职守类的渎职行为有明确规定,如实政不修、承办逾期、擅离职役等。清朝,渎职类犯罪的规定与《大明律》规定基本一致。
1979年刑法对渎职罪也做了明确规定。1979年刑法第八章渎职罪共有8条规定,其中包括贿赂犯罪、泄露国家重要机密犯罪、玩忽职守犯罪、司法工作人员徇私舞弊犯罪、虐待被监管人员犯罪、私放罪犯犯罪、邮电工作人员私自开拆毁弃邮件犯罪等7种犯罪,另有一条规定犯本章之罪情节轻微的可以酌情予以行政处分。可见1979年刑法实际将职务犯罪都规定在渎职罪一章中。
1997年刑法则将贿赂犯罪等罪名从渎职罪中划分出去,形成贪污贿赂罪的内容,并充实了渎职罪一章的规定,基本形成了滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊三类渎职犯罪。在1997年刑法实施过程中,针对渎职罪的主体、损失后果的认定、并案侦查等问题,先后出台了多个司法解释和批复意见,逐步完善了渎职罪的犯罪构成要件。2002年全国人大常委会专门就渎职罪主体适用问题作出立法解释,扩大了渎职罪主体范围。2013年“两高”发布实施《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》,对渎职罪查办中损失标准计算、数罪并罚、追诉期限等问题进行了规定,进一步完善了渎职罪的规定。
渎职犯罪管辖问题一、监委管辖渎职犯罪案件基本情况。监察法第十一条规定:“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责:(二)对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”。监委的调查不同于司法机关按照刑事诉讼程序进行的侦查活动,是针对公职人员的职务违法和职务犯罪进行的一项法定监察工作。上述规定,是对监委管辖的犯罪类型进行的原则性规定,与刑法所规定的罪名不是一一对应的关系。
根据有关管辖规定,监委共对涉及贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等六大类犯罪88个罪名拥有管辖权,其中部分罪名监委和其他机关共享管辖权,监委只负责公职人员涉嫌该罪名的管辖。涉及渎职犯罪问题的主要有三大类,分别为滥用职权类犯罪,玩忽职守类犯罪,徇私舞弊类犯罪。这三类罪名是渎职犯罪抽象罪名,抽象出了三类渎职犯罪的基本特征。在审查调查工作中,应注意使用刑法中规定的具体罪名,以免造成混淆。
二、监察机关和检察机关的管辖分工。首先,需要明确专属监察机关管辖的渎职犯罪。在监委管辖的渎职犯罪中,根据刑法规定的犯罪构成,以公职人员身份作为犯罪主体的,应由监委专属管辖,公安机关和检察机关不再有管辖权,如滥用职权罪,玩忽职守罪,国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪等。
其次,对于检察机关管辖的司法工作人员渎职犯罪,修改后的刑事诉讼法规定:“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。”2018年11月,最高人民检察院制定《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》,共列举了徇私枉法罪、刑讯逼供罪、私放在押人员罪等14个罪名可以由检察院管辖。其中滥用职权、玩忽职守两罪,属于非司法工作人员滥用职权侵犯公民权利、损害司法公正的,应由监委管辖,另外非法拘禁、非法搜查两罪,非司法工作人员实施的,应由公安机关管辖。检察机关立案侦查上述犯罪,发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监委管辖的职务犯罪的,一般应以监委为主调查,检察院予以协助。经沟通,认为全案由监委管辖更适宜的,检察院应当撤销案件,将案件和相应职务犯罪线索一并移送监委;认为由监委和检察院分别管辖更为适宜的,检察院应当将监委管辖的相应职务犯罪线索移送监委,对依法由检察院管辖的犯罪案件继续追查。
(阮经纬 作者单位:中央纪委国家监委第十五审查调查室)